Гражданская политическая власть над военным руководством является основополагающим принципом Конституции США, настолько фундаментальным для американской системы правления, что редко подвергается сомнению. Но с тех пор, как президент Дональд Трамп вступил в должность в 2017 году, его администрация систематически разрушала нормы, которые поддерживали этот конституционный принцип на протяжении поколений.

Администрация Трампа постоянно повышает голоса военных над голосами опытных госслужащих при разработке внешней политики, а сокращение финансирования федеральных агентств, не связанных с защитой, наряду с увольнениями многих профессиональных государственных служащих привело к тому, что правительственные учреждения сильно не укомплектованы кадрами. В результате планирование политики и руководство стратегическими оборонными инициативами - которые исторически были прерогативой высокопоставленных государственных служащих - все чаще переходят к тем, кто носит форму. Гражданская власть над вооруженными силами сейчас слабее, чем когда-либо на памяти живущих, и администрация Трампа все активнее взаимодействует с миром, отражая военные предпочтения.

Возникающая в результате внешняя политика пугающе напоминает «культ наступления»: чрезмерная уверенность в наступательном военном преимуществе, которая может привести к быстрой эскалации; Широко распространено мнение, что такая самоуверенность способствовала развязыванию Первой мировой войны. Если гражданский контроль над вооруженными силами не будет восстановлен, Соединенные Штаты рискуют попасть во сне в новую мировую войну.

СЛУЖЕНИЕ ГРАЖДАНСКИМ ЦЕЛЯМ

Предоставив гражданским лидерам власть над вооруженными силами, создатели Конституции США не просто возложили на выборных должностных лиц несколько надзорных функций. Они создавали систему, в которой оборонное планирование будет руководствоваться гражданскими потребностями, а военные будут осуществлять свою деятельность на службе гражданских целей.

Поскольку гражданский план Трампа «Америка прежде всего» был объявлен в начале президентской кампании 2016 года, многие члены внешнеполитического сообщества США рассматривали эту повестку дня как внутреннюю опасность для национальной безопасности. Еще более тревожным для тех, кто обеспокоен сохраняющейся стабильностью военно-гражданских отношений, было то, что многие кандидаты в кабинет министров, которых новая администрация сочла приемлемыми, были офицерами вооруженных сил, такими как генерал Джеймс Мэттис, генерал Джон Келли и генерал-лейтенант Х.Р. Макмастер.

С самого начала эпохи Трампа истеблишмент национальной безопасности пошел на фаустовскую сделку: в попытке сдержать нового президента все выглядело иначе, когда на должности, обычно зарезервированные для гражданских экспертов, было назначено необычайное количество действующих и отставных военных офицеров. . Как «взрослые в зале» эти профессиональные военные чиновники надеялись защитить американские союзы и сдержать худшие порывы Трампа. Хотя немногие из этих офицеров ставили под сомнение принцип гражданского контроля, их узкое толкование гражданского надзора означало, что более широкие нормы гражданского руководства стали своего рода побочным ущербом в борьбе за сдерживание хаоса.

Эта политическая сделка дала более опытным офицерам высшего звена администрации, некоторые из которых вместе служили десятилетиями, естественное преимущество перед своими гражданскими коллегами. Их совместная служба дала им общий язык и, самое главное, мировоззрение, которое позволило им легко оттеснить гражданских посторонних, таких как госсекретарь Рекс Тиллерсон, министр внутренней безопасности Кирстен Нильсен, а затем и министр обороны Марк Эспер.

Когда руководители назначаются на высших уровнях правительства, они укомплектовывают свои организации людьми, которым доверяют выполнение своих планов. У большинства гражданских лидеров есть различные профессиональные сети, на которые можно опираться, но кадровые военные офицеры, как правило, знают мало квалифицированных людей за пределами ветеранских организаций. В результате многие штатные должности более низкого уровня в администрации Трампа также были заполнены отставными военными.

В офисе министра обороны офицеры в форме продолжают выполнять гражданские обязанности. И хотя вялый найм и трудности с удержанием сыграли свою роль, Мэттис признал, что предпочтение военным офицерам перед карьерными государственными служащими во время его пребывания в должности усугубило дисбаланс. Когда департамент действительно нанимал гражданских лиц, он часто помещал их на «действующие» роли с небольшой властью и еще меньшим влиянием.

В результате офицеры в военной форме разработали и приняли политику для министра обороны, так что она не обязательно отражает приоритеты гражданских лиц в администрации. Действительно, в ноябре 2018 года двухпартийная комиссия по стратегии национальной обороны отметила, что «в отношениях между гражданскими и военными существует дисбаланс по важнейшим вопросам разработки и реализации стратегии. Гражданские голоса кажутся относительно приглушенными по вопросам, стоящим в центре политики обороны и национальной безопасности США ».

РАЗЛИЧНЫЕ ВЗГЛЯДЫ НА МИР

Офицеры и гражданские лица по-разному смотрят на иностранные дела. Военные офицеры склонны исходить из худших намерений и возможностей, чтобы лучше подготовиться к потенциальным угрозам. Когда их призывают к действию, они часто предпочитают решения, которые позволяют им перейти в наступление. Когда гражданские лица теряют право голоса в процессе, военные предпочтения формируют стратегию безопасности таким образом, чтобы отражать эти институциональные предубеждения в отношении действий и конфронтации. По мере того как гражданский контроль над вооруженными силами США снижается, эти предпочтения все больше и больше доминируют во внешней политике США. Таким образом, нынешний дисбаланс в гражданских и военных отношениях привел к внешней политике, которая усилила международную напряженность, закрыла пути для продуктивной дипломатии и увеличила риск непреднамеренной эскалации или даже случайной войны.

Мэттис и Макмастер являются основными авторами Стратегии национальной безопасности США 2017 года и Стратегии национальной обороны 2018 года. В этих документах безопасность определялась почти исключительно с точки зрения конкуренции великих держав и государственных субъектов, особо подчеркивая угрозу со стороны Китая. Стратегии в значительной степени подходят к миру как к соревнованию с нулевой суммой, в котором сохранение преимущества имеет гораздо большее значение, чем сотрудничество для взаимной выгоды.

Таким образом, текущая стратегия США фильтрует значение изменяющейся геополитической среды почти исключительно через военное восприятие угрозы. В случае войны с Китаем или Россией перед военными встала бы непростая задача в Южно-Китайском море или в странах Балтии. Таким образом, его инстинкт состоит в том, чтобы разработать стратегии и создать возможности, которые с наибольшей вероятностью помогут выиграть такое противостояние с минимальными затратами.

Но эти стратегии могут иметь опасные последствия. Делая упор на «глобально интегрированные операции», высшее военное командование разрабатывает ответные военные стратегии, которые делают упор на скорость и могут привести к быстрой эскалации, эффективно ограничивая возможности политических органов, таких как Североатлантический совет, в случае конфликта. И официально объявив Китай «ревизионистским» государством, Мэттис и Макмастер предполагают его враждебность, вынуждая лиц, принимающих решения, исходить из того, что дипломатические подходы непродуктивны, а превентивные действия - единственный способ сдержать амбиции Китая.

Военное руководство нуждается в гражданском участии, чтобы снизить эти риски. Военные оперативные предпочтения отдают предпочтение наступательным действиям - гражданские должностные лица лучше всего могут сформулировать подводные камни такого подхода, чтобы опасения по поводу войны великих держав не превратились в самоисполняющееся пророчество.

Военные, естественно, стремятся модернизировать и приобретать новые системы вооружений. В ответ на это желание администрация Трампа вышла как минимум из трех основных соглашений по контролю над вооружениями, и маловероятно, что новое соглашение СНВ с Россией будет продлеваться. Но без контроля над вооружениями Соединенные Штаты не только рискуют спровоцировать гонку вооружений, но и теряют прозрачность в системах, возможностях и намерениях своих противников. Лица, принимающие решения, должны тогда принять предположения военных о наихудшем случае в случае кризиса, и они могут просчитаться.

Приоритет военных - поиск все более смертоносного и современного оружия увеличивает риски применения и распространения ядерного оружия. В Обзоре ядерной стратегии 2018 года высказывалась идея о разработке и развертывании ядерного оружия малой мощности в ответ на предполагаемое намерение России использовать ограниченные ядерные удары в региональных конфликтах. Но, приобретя ядерное оружие, специально предназначенное для использования в гораздо более широком наборе обстоятельств, чем нынешний инвентарь, военные фактически снизили порог использования ядерного оружия - факт, который не ускользнул от лидеров Конгресса во время слушаний по этому документу.

Кроме того, по мере того, как Соединенные Штаты модернизируют свой арсенал, государства с уязвимыми запасами могут почувствовать необходимость инвестировать еще больше в свои ядерные программы, увеличивая свои запасы и вкладывая средства в возможности второго удара. Соединенные Штаты предложили разработать новые системы оружия, способные ликвидировать зарождающиеся ядерные программы. Поэтому некоторые государства могут заключить, что ядерная задержка - способность разработать программу создания ядерного оружия на основе существующей мирной инфраструктуры - больше не является достаточным сдерживающим фактором, и вместо этого решат распространяться. США уже сейчас торопятся ввести в свой арсенал гиперзвуковое оружие. Такие ракеты практически не служат оборонительной цели - и их разработка ведет к новой гонке ядерных вооружений.

ПЕРЕАДРЕСАЦИЯ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ

Белый дом и Конгресс должны восстановить жесткий гражданский контроль над военными приоритетами, если Соединенные Штаты хотят найти дипломатические решения, которые помогут избежать новой войны великих держав. Следующая администрация, будь то при Джо Байдене или Дональде Трампе, должна воздерживаться от приравнивания военного опыта к знаниям во внешней политике. Скорее, на высших уровнях правительства президент должен изменить баланс сил по отношению к гражданским лицам, назначив чиновников, чей опыт дает различные точки зрения на формирование внешней политики.

Приоритетом следующего президента после вступления в должность должно стать заполнение должностей в гражданской канцелярии министра обороны, которые в основном были заняты офицерами в военной форме. Эти новые гражданские лица должны быть наняты таким образом, чтобы максимизировать демографическое, практическое и интеллектуальное разнообразие офиса. Действующие законы о найме дают право на прием ветеранов, что ограничивает разнообразие лиц, занимающих политические должности. Поэтому инициативы по найму гражданских лиц должны действовать как противовес этой тенденции.

Наконец, администрация должна всесторонне проанализировать обязательства, программы и позицию, чтобы гарантировать, что действия США действительно соответствуют стратегическим намерениям. Такой обзор должен охватывать все военные программы. Многие идеи по отдельности могут показаться хорошими, но в сочетании они могут оказаться провокационными или угрожающими. Гражданские лидеры должны принимать политические решения о рисках и выгодах военных расходов на программы наступательных вооружений; в частности, они должны пересмотреть ограничения на новые космические силы, которые могут быть необходимы как для поощрения гордости за службу, так и для предотвращения гонки вооружений и конфликтов.

В 1962 году Советский Союз разместил ядерные ракеты всего в 90 милях от берега Соединенных Штатов. Президент Джон Ф. Кеннеди и остальная часть гражданского руководства не позволили военным продолжать свои стандартные оперативные процедуры и предпочитаемый курс действий. Вместо этого они тщательно организовали серию сигналов, которые позволили избежать начала открытых боевых действий между двумя ядерными сверхдержавами.